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房地產(chǎn)稅中“地”的部分已經(jīng)就緒 稅能抑制房?jī)r(jià)上漲嗎

2021-09-27 09:53:52 來(lái)源:第一財(cái)經(jīng)

近期,房地產(chǎn)稅及相關(guān)話題熱度持續(xù)上升。5月中旬召開(kāi)的房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作座談會(huì)被普遍看作是房地產(chǎn)稅加速推進(jìn)的信號(hào)。6月財(cái)政部發(fā)文,自2022年起,在全國(guó)范圍內(nèi)將土地使用權(quán)出讓收入等非稅收入全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門(mén)征收。此舉被視為房地產(chǎn)稅正式出臺(tái)前的重要準(zhǔn)備,房地產(chǎn)稅中“地”的部分已經(jīng)就緒,接下來(lái)的工作將主要聚焦于解決與“房”相關(guān)的稅制設(shè)計(jì)。

在梳理國(guó)外現(xiàn)行房地產(chǎn)稅主要模式和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,本文分析了我國(guó)房地產(chǎn)稅可能采取的方案,重點(diǎn)針對(duì)房地產(chǎn)稅是否能夠抑制房?jī)r(jià)上漲的話題展開(kāi)討論,并提出相關(guān)政策建議。

一、中國(guó)房地產(chǎn)稅方案已有傾向性選擇

從稅收要素看,房地產(chǎn)稅在世界范圍內(nèi)并無(wú)定式。稅收最關(guān)鍵的要素是計(jì)稅依據(jù)和稅率,計(jì)稅依據(jù)又叫稅基。多數(shù)國(guó)家和地區(qū)以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值作為稅基,主要包括三種計(jì)算方式。一是市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值;二是評(píng)估租值,根據(jù)所取得的租金收入計(jì)算年度價(jià)值;三是政府公示價(jià)值、地籍價(jià)值或賬面價(jià)值,一般都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)值。

稅率的確定方法大致分為兩大類(lèi):一是由法律規(guī)定的稅率;二是基于以支定收原則,由地方政府在法律框架內(nèi)根據(jù)每年支出預(yù)算和房地產(chǎn)稅基倒推的稅率。不同國(guó)家和地區(qū)稅率水平差異巨大,從1%以下到10%左右不等,即使在一國(guó)范圍內(nèi),不同地區(qū)的稅率也可能存在差異。

市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值能夠綜合城市、地段、折舊等因素,科學(xué)合理地反映房產(chǎn)現(xiàn)值,因而成為大多數(shù)國(guó)家房地產(chǎn)稅的選擇,也很有可能被我國(guó)房地產(chǎn)稅所采用。

而稅率方面的爭(zhēng)議相對(duì)較大。近期國(guó)內(nèi)相關(guān)研究為房地產(chǎn)稅設(shè)計(jì)了五套稅率。從結(jié)構(gòu)上看,多數(shù)研究人員主張實(shí)行累進(jìn)稅制,這與多數(shù)國(guó)家的選擇一致,邊際稅率從0.1%~2%不等,稅級(jí)為4~9級(jí)不等。也有學(xué)者認(rèn)為實(shí)行比例稅即可。

未來(lái),我國(guó)房地產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)需要綜合考慮政策的目標(biāo)定位和居民的稅負(fù)可接受度。對(duì)政府而言,房地產(chǎn)稅的主要目標(biāo)是將其作為地方主體稅種,促進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)完善,協(xié)調(diào)政府間財(cái)政關(guān)系。同時(shí),在調(diào)節(jié)財(cái)富分配、控制住房?jī)r(jià)格過(guò)快上漲等方面,房地產(chǎn)稅也被寄予期望。目前,土地出讓金入稅可能意味著房地產(chǎn)稅中“地”的部分已經(jīng)完成,剩下的工作將聚焦于“房”的稅制設(shè)計(jì)。如無(wú)特殊說(shuō)明,本文剩余部分中房地產(chǎn)稅均指針對(duì)住房課征的稅收。

對(duì)國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市家庭和居民而言,房產(chǎn)是其最為重要的財(cái)產(chǎn)和負(fù)債。如果房地產(chǎn)稅稅負(fù)過(guò)高,很可能會(huì)產(chǎn)生很大的社會(huì)負(fù)面影響。因此,目前有兩種方案可供選擇:一種是以所有個(gè)人經(jīng)營(yíng)性住房的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)的“窄稅基”,搭配各級(jí)邊際稅率相對(duì)較高的累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu),即“窄稅基+高稅率”方案。另一種則是將個(gè)人經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性住房的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值之和進(jìn)行綜合計(jì)算,按照人均居住面積扣除適當(dāng)寬免額后作為計(jì)稅依據(jù)的“寬稅基”,搭配各級(jí)邊際稅率相對(duì)較低的累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu),即“寬稅基+低稅率+個(gè)人免征面積”方案。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)各方傾向性意見(jiàn)來(lái)看,后者比較符合政策導(dǎo)向與客觀現(xiàn)實(shí)。

房地產(chǎn)稅涉及政府、房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和廣大城鎮(zhèn)居民的切身利益,影響重大,出臺(tái)會(huì)十分審慎。財(cái)政部高層最近幾次關(guān)于房地產(chǎn)稅的講話均為“按照‘立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)’的原則,積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革”。樂(lè)觀估計(jì),房地產(chǎn)稅最快明年能夠進(jìn)入立法程序,“十四五”末有可能在人大通過(guò)立法程序,之后正式頒布施行。但不排除部分省市繼續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)的可能性。未來(lái)在較短時(shí)間內(nèi),試點(diǎn)城市會(huì)修改原有方案,大致按照“寬稅基+低稅率+個(gè)人免征面積”設(shè)計(jì)新的方案。新的方案很可能對(duì)包括首套房在內(nèi)的全部居民房產(chǎn)征稅,但稅率會(huì)比現(xiàn)行方案低。鑒于免征面積會(huì)達(dá)到較高水平,中高收入群體可能成為主要的納稅人。

二、房地產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)上漲難有抑制效應(yīng)

從理論上看,增加稅收通常會(huì)使產(chǎn)品的使用、交易或持有成本上升,最終導(dǎo)致其價(jià)格上升。住房兼具商品和財(cái)產(chǎn)屬性。從商品稅角度看,在供給曲線和需求曲線不變的情況下,加稅將導(dǎo)致房?jī)r(jià)上升和交易量下降。而從資本稅角度看,加稅會(huì)導(dǎo)致投資房地產(chǎn)的資本數(shù)量減少,價(jià)格漲跌取決于供給和需求曲線的相對(duì)彈性。

假設(shè)房?jī)r(jià)不發(fā)生變化,那么房屋租金將是持有房產(chǎn)的主要收益。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)大中城市租售比位于0.001~0.0035之間(圖表2)。這表明,只要房地產(chǎn)稅稅率超過(guò)0.4%,在大多數(shù)一、二線城市中,居民持有的超過(guò)個(gè)人免征面積的非自用住房就將變得不經(jīng)濟(jì)。因此在房?jī)r(jià)不變的假設(shè)下,房地產(chǎn)稅可能在短期內(nèi)通過(guò)抑制炒房和囤房行為,使得市場(chǎng)供給暫時(shí)增加,從而對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生一定的向下壓力。但長(zhǎng)期來(lái)看,房地產(chǎn)稅不僅不會(huì)改變住房市場(chǎng)的供求格局,而且會(huì)通過(guò)增加持有成本,最終導(dǎo)致房?jī)r(jià)上升。如果土地出讓金上升,漲價(jià)效應(yīng)將更多地傳導(dǎo)至需求端,其結(jié)果是房地產(chǎn)稅可能難以有效抑制房?jī)r(jià)上漲。

現(xiàn)實(shí)中,國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)購(gòu)房行為源于房地產(chǎn)的保值增值屬性。2009~2020年,中國(guó)10年期國(guó)債(到期收益率與資本利得收益率之和)和上證A股指數(shù)的收益率分別為44.67%和90.42%,而同期全國(guó)住宅價(jià)格的漲幅達(dá)到179.11%,分別是10年期國(guó)債和上證A股指數(shù)收益率的4倍和2倍,是過(guò)去20年國(guó)內(nèi)累計(jì)收益率最高的資產(chǎn)類(lèi)別。同時(shí),歷年全國(guó)住房?jī)r(jià)格始終保持正增長(zhǎng),從未跌落負(fù)值區(qū)間,最低增速為2014年的1.43%,最高增速為2009年的24.72%。如果聚焦北上廣深等一二線主要城市,房?jī)r(jià)總漲幅更高。與資本利得相比,房子的租金收益幾乎微不足道。在稅負(fù)大大低于房?jī)r(jià)上漲收益的前提下,只要房?jī)r(jià)上漲預(yù)期存在,房地產(chǎn)稅不僅難以抑制房?jī)r(jià)上漲,而且還會(huì)起到助推作用。

造成房?jī)r(jià)上漲預(yù)期剛性的首要原因是供需錯(cuò)配。在中國(guó)傳統(tǒng)思想和文化中,房子是安居樂(lè)業(yè)的基礎(chǔ)。這種觀念一定程度上決定了國(guó)人擁有房產(chǎn)的意愿較為強(qiáng)烈。經(jīng)過(guò)近四十年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),我國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭收入和財(cái)富出現(xiàn)了大幅增長(zhǎng)。收入和財(cái)富的顯著增長(zhǎng)為住房需求上升提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,2019年城鎮(zhèn)居民家庭擁有一套住房的家庭占比為58.4%,有兩套住房的占比為31.0%,有三套及以上住房的占比為10.5%,戶均擁有住房1.5套。1999~2019年,全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均住宅面積從22平方米增加至39.8平方米。而2010年至今,全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資完成額(住宅)中,90~144平方米的占比保持穩(wěn)步上升,今年以來(lái)已經(jīng)超過(guò)65%,較2010年上升近20個(gè)百分點(diǎn)(圖表3)。供需兩端的數(shù)據(jù)皆表明,城鎮(zhèn)居民對(duì)住房的新增需求和改善需求持續(xù)增加,而房?jī)r(jià)上漲帶來(lái)的財(cái)富效應(yīng)則反過(guò)來(lái)刺激了投資和投機(jī)需求增長(zhǎng)。

以城市群和都市圈建設(shè)為主要路徑的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程,必然導(dǎo)致人口由小城市向大城市集中、從經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)遷移。據(jù)測(cè)算,2019~2030年一二線城市群將占全部新增需求的三分之二。隨著人口進(jìn)一步向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中,大城市、城市群人口集聚效應(yīng)將進(jìn)一步增強(qiáng),城市住房需求仍將維持升勢(shì)。

但長(zhǎng)期以來(lái),在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高、人口密度較大城市,普遍存在土地和住房供給雙緊的情況;而在數(shù)量眾多的中小城市,土地和住房供給則相對(duì)寬裕。自然資源部數(shù)據(jù)顯示,截至2016年,一線城市建設(shè)用地面積是2003年的1.69倍,二線城市比例為2.17倍,而三線城市比例則為2.20倍。以上海為例,住宅用地的供應(yīng)面積在2011年后就呈下降趨勢(shì)。而在過(guò)去的十年內(nèi),一線城市人口增長(zhǎng)超過(guò)30%。且流入這些城市的人口均為具有較強(qiáng)生產(chǎn)能力的勞動(dòng)者,該群體也是購(gòu)房需求的主要來(lái)源。在這些需求明顯強(qiáng)于供給的城市推行房地產(chǎn)稅很可能會(huì)推動(dòng)房?jī)r(jià)進(jìn)一步上漲。

土地財(cái)政是房?jī)r(jià)上漲的重要推手。2012年以來(lái),地方政府支出占財(cái)政收入的比重就已經(jīng)超過(guò)85%,目前已經(jīng)接近90%。而國(guó)有土地使用權(quán)出讓金占地方政府財(cái)政收入比重接近85%。在收支兩端,地方財(cái)政都已經(jīng)與土地深度捆綁。未來(lái)隨著財(cái)政支出繼續(xù)向地方本級(jí)政府轉(zhuǎn)移,如果財(cái)政體制不做大的改革,地方財(cái)政對(duì)土地收入的依賴(lài)還會(huì)加深。

貨幣投放過(guò)多是此前房?jī)r(jià)持續(xù)上漲的重要因素。在通脹預(yù)期推動(dòng)下,人們通常會(huì)選擇能夠保值增值的資產(chǎn)進(jìn)行投資。實(shí)際上,貨幣投放過(guò)多影響房?jī)r(jià)依然是通過(guò)改變住房的供需關(guān)系,即推動(dòng)需求明顯擴(kuò)張打破住房供求平衡。但貨幣供給增加不會(huì)導(dǎo)致所有商品價(jià)格上漲,只有供求關(guān)系偏緊的商品才會(huì)出現(xiàn)明顯的漲價(jià)效應(yīng)。將國(guó)內(nèi)一線城市和部分二線城市與三四線城市的房?jī)r(jià)漲幅進(jìn)行對(duì)比就能得出清晰的結(jié)論。

可見(jiàn),一線城市和部分二線城市住房需求和供給之間的突出矛盾是房?jī)r(jià)上漲的根本原因和主要推手,其他因素都是次要和輔助因素。房地產(chǎn)稅雖然短期內(nèi)會(huì)增加囤房和炒房行為的成本,使得市場(chǎng)供給增加,但長(zhǎng)期來(lái)看,房地產(chǎn)稅并沒(méi)有改變住房供需狀況和土地財(cái)政,可能難以抑制房?jī)r(jià)上漲。不僅如此,在住房供需矛盾較為突出的一線城市和部分二線城市,房地產(chǎn)稅可能還會(huì)助推房?jī)r(jià)進(jìn)一步上升。因此,依靠房地產(chǎn)稅來(lái)抑制城市房?jī)r(jià)上漲并不現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上,政府對(duì)房地產(chǎn)稅的定位在于為地方政府增加財(cái)政收入和調(diào)節(jié)居民收入分配,并未涉及調(diào)控或抑制房?jī)r(jià)上漲。

在國(guó)際上,單純依靠房地產(chǎn)稅抑制房?jī)r(jià)上漲幾乎沒(méi)有成功的案例。房地產(chǎn)稅實(shí)施后,日本和韓國(guó)依然出現(xiàn)了明顯的房地產(chǎn)泡沫和房產(chǎn)囤積現(xiàn)象。在保障房制度的配合下,新加坡的房地產(chǎn)稅確實(shí)起到了積極的作用。主因在于不同國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、土地制度、稅制設(shè)計(jì)等方面存在差異。

除了可能促進(jìn)以城市群和都市圈為發(fā)展路徑的城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步強(qiáng)化,房地產(chǎn)稅還有可能導(dǎo)致地方政府財(cái)政狀況分化。隨著我國(guó)城市群和都市圈進(jìn)一步發(fā)展壯大,人口和財(cái)富也將持續(xù)向大城市集中,房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種的地位愈加凸顯。這可能會(huì)導(dǎo)致不同地方政府在財(cái)政收入上的差距越來(lái)越明顯。財(cái)力差距拉大又會(huì)影響地方政府支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的能力,最終體現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展不均衡。對(duì)房地產(chǎn)稅的這種長(zhǎng)期影響不能不加以認(rèn)真考量。

三、政策建議

為使房地產(chǎn)稅推出能更好地達(dá)到預(yù)期效果,在此提出以下四點(diǎn)政策建議。

1.在房地產(chǎn)稅正式立法前,可挑選不同類(lèi)型的城市同時(shí)進(jìn)行試點(diǎn),盡可能準(zhǔn)確掌握房地產(chǎn)稅在供需情況存在較大差異的城市產(chǎn)生的價(jià)格效應(yīng),穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅的立法工作。

我國(guó)不同城市住房供需存在明顯差異:以一二線主要城市為代表的大型城市的住房市場(chǎng)存在不同程度的供不應(yīng)求,房地產(chǎn)稅可能會(huì)加劇這些地方房?jī)r(jià)上漲;而在廣大三四線城市,住房供過(guò)于求的現(xiàn)象日趨明顯,房地產(chǎn)稅產(chǎn)生的漲價(jià)效應(yīng)可能相對(duì)溫和。建議在房地產(chǎn)稅正式出臺(tái)前,地方政府首先應(yīng)積極開(kāi)展實(shí)地調(diào)研,摸清城市住房市場(chǎng)的供求狀況。然后安排不同城市進(jìn)行房地產(chǎn)稅試點(diǎn),以便穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅的立法和征收工作。

2.堅(jiān)持“房住不炒”,穩(wěn)定房?jī)r(jià)預(yù)期,培育房地產(chǎn)稅稅基。

強(qiáng)化城市主體責(zé)任,完善政策協(xié)同、調(diào)控聯(lián)動(dòng)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、輿情引導(dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)管等機(jī)制,保持房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。同時(shí)積極探索和建立房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。一方面,市場(chǎng)化手段和行政調(diào)控有機(jī)結(jié)合,進(jìn)一步完善四大價(jià)格監(jiān)管體系,即一手房?jī)r(jià)格體系、二手房?jī)r(jià)格體系、租賃市場(chǎng)價(jià)格體系和地價(jià)監(jiān)管體系。另一方面,建立健全金融機(jī)構(gòu)監(jiān)控機(jī)制,避免房地產(chǎn)行業(yè)過(guò)度金融化,堅(jiān)決打擊經(jīng)營(yíng)性貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)市場(chǎng)。在維持房?jī)r(jià)基本平穩(wěn)的基礎(chǔ)上,穩(wěn)定城鎮(zhèn)居民對(duì)于住房?jī)r(jià)格的預(yù)期,促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)健發(fā)展,培育房地產(chǎn)稅稅基,助力地方政府有效增加財(cái)政收入。

3.在加大一線城市和部分二線城市土地供給的基礎(chǔ)上,加大保障性住房供給力度,配合房地產(chǎn)稅,共同促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展。

一是進(jìn)一步豐富投資主體,增加資金供給,促進(jìn)保障性住房建設(shè)。

探索新的融資渠道,為保障性住房建設(shè)提供定向金融支持。例如以ABS、REITs等直接融資工具從金融市場(chǎng)募集閑置資金,通過(guò)項(xiàng)目管理的形式增加保障性住房供給。

二是適度放寬保障性住房的申請(qǐng)條件。

不同城市可以根據(jù)該地區(qū)近期人口流動(dòng)情況,因地制宜,向有一定經(jīng)濟(jì)承受能力但短期內(nèi)又難以負(fù)擔(dān)商品住房的新市民、青年人、大學(xué)畢業(yè)生,以及部分擁有特殊技能的流動(dòng)人口提供相應(yīng)的保障性住房。

三是地方政府應(yīng)當(dāng)給予土地、財(cái)稅、金融等政策支持。

優(yōu)先保證保障性住房的土地供給,對(duì)積極提供保障性住房的企業(yè)和單位給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠或財(cái)政補(bǔ)助;支持銀行機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化方式向保障性租賃住房自持主體提供長(zhǎng)期貸款,在實(shí)施房地產(chǎn)信貸管理時(shí)考慮給予差別化對(duì)待。

4.積極探索新的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,加大力度促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。

在堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為目標(biāo)的前提下,一是可以考慮在中央政府層面增加對(duì)財(cái)政能力排名靠后地區(qū)的財(cái)政支持,提高對(duì)這些省份的稅收返還數(shù)量,根據(jù)客觀需求增加專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量。二是鼓勵(lì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部地區(qū)不同城市或區(qū)縣之間結(jié)成形式多樣的經(jīng)濟(jì)幫扶關(guān)系,促進(jìn)地區(qū)間均衡發(fā)展。

(連平系植信投資首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼研究院院長(zhǎng),王好系植信投資研究院高級(jí)研究員)

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